O Roteiro que esqueceu quem transforma o país

Portugal tem, desde 30 de março de 2026, um Roteiro Nacional para o Desenvolvimento Sustentável. É um documento sério, tecnicamente bem construído, coordenado pelo PLANAPP com o rigor que lhe reconhecemos. Faz um diagnóstico corajoso: assume a descida de Portugal no ranking internacional de sustentabilidade, a deterioração dos indicadores relativos à corrupção, as fragilidades da justiça administrativa e fiscal e o atraso na economia circular. Não é um documento de propaganda. E, precisamente por isso, merece ser lido com a mesma seriedade com que foi escrito. Merece, portanto, uma análise crítica.

A minha análise crítica é simples de enunciar: o Roteiro promete uma abordagem Whole-of-Society, mas entrega sobretudo uma abordagem Whole-of-Government. O próprio documento afirma que pretende acrescentar a perspetiva de toda a sociedade à dimensão de articulação governamental. Contudo, basta percorrer as seis transformações, o Plano para a Coerência das Políticas e os mecanismos de implementação para verificar que a operacionalização recai quase exclusivamente sobre organismos do Estado.

O Roteiro mobiliza toda a Administração Pública, mas reserva um papel secundário a dois protagonistas sem os quais nenhuma transformação acontecerá: as empresas e as instituições de ensino superior, nas suas vertentes universitária e politécnica.

Comecemos pelas empresas, e comecemos pelos números, porque eles dispensam retórica. As pequenas e médias empresas representam praticamente a totalidade do tecido empresarial português, asseguram cerca de três quartos do emprego e geram aproximadamente dois terços do valor acrescentado empresarial. Se lhes somarmos as grandes empresas, é o setor privado que sustenta a larga maioria dos postos de trabalho do país e que financia, através de impostos e contribuições, uma parte substancial do Estado que agora escreve roteiros.

É também nas empresas que se executa a maior parcela da despesa nacional em investigação e desenvolvimento, como acontece na generalidade das economias desenvolvidas. Ora, ao longo das mais de cinquenta páginas do documento, este universo aparece sobretudo como destinatário, beneficiário ou entidade regulada. É alvo de metas de digitalização, destinatário de incentivos, objeto de mobilização para a redução do desperdício e responsável pelo cumprimento de objetivos definidos por outros.

Raramente aparece como cocriador das políticas.

O Roteiro estabelece metas para a adoção de inteligência artificial, computação em nuvem, intensidade digital, emprego qualificado em investigação e desenvolvimento e criação de startups. Fixa ainda como objetivo que o investimento global em I&D atinja 3% do PIB em 2030. Mas praticamente nada diz sobre os mecanismos através dos quais as empresas participam na definição, na execução e na avaliação destas políticas.

Também não desenvolve o reporte de sustentabilidade, o financiamento sustentável, a inovação orientada para as transições climática e digital ou o papel dos setores exportadores na correção dos impactos externos associados à economia portuguesa. Essa omissão é especialmente relevante quando o próprio Roteiro reconhece que Portugal ocupa o 131.º lugar entre 167 países no índice internacional de efeitos colaterais.

O Estado não descarboniza a economia por decreto. Quem transforma processos produtivos, substitui tecnologias, reorganiza cadeias de abastecimento, investe em eficiência energética e coloca soluções no mercado são, em grande medida, as empresas. Fazem-no quando encontram regras estáveis, previsibilidade, financiamento, conhecimento e parceiros.

Um roteiro que trata o tecido empresarial predominantemente como destinatário de políticas públicas ainda não é um verdadeiro roteiro para toda a sociedade. É, sobretudo, um roteiro da Administração para a Administração.

A segunda ausência toca-me mais de perto, mas não é por isso menos objetiva. E exige rigor na formulação.

O ensino superior, nas suas vertentes universitária e politécnica, está presente no documento. Contudo, aparece sobretudo como fornecedor de qualificações, formador de professores, objeto de metas estatísticas ou conjunto de instituições chamadas a colaborar em determinadas atividades. O Roteiro estabelece como objetivos que 60% dos jovens de 20 anos frequentem o ensino superior e que sejam formados quatro novos doutorados por cada dez mil habitantes. Prevê ainda contratos-programa com instituições de ensino superior para aumentar a formação de professores.

Mas as instituições universitárias e politécnicas estão praticamente ausentes enquanto entidades responsáveis pela investigação, pela inovação, pela transferência de conhecimento, pela formação avançada, pelo empreendedorismo científico e pelo desenvolvimento territorial.

O Roteiro valoriza abundantemente a investigação, o desenvolvimento tecnológico e o investimento em I&D. Reconhece, aliás, que Portugal dispõe de um sistema científico apoiado na educação avançada e nas publicações internacionais. O que raramente faz é identificar as instituições que sustentam esse sistema científico e atribuir-lhes responsabilidades estruturantes na concretização das transformações propostas.

As instituições do ensino universitário e politécnico não surgem como parceiras de governação das seis transformações. Surgem como entidades chamadas a formar, a mapear ofertas educativas, a analisar currículos ou a participar em ações de capacitação. No Pilar 3, por exemplo, a coordenação da capacitação para a Agenda 2030 é entregue ao Instituto Nacional de Administração, ficando as instituições de ensino superior e os centros de investigação entre as entidades parceiras.

Há aqui um desequilíbrio evidente.

A Administração Pública deve, naturalmente, ser capacitada. Mas a educação para o desenvolvimento sustentável não pode ser entendida apenas como formação administrativa. É uma missão científica, educativa, cultural e cívica que deve envolver, desde a conceção, instituições universitárias e politécnicas, centros de investigação, escolas, empresas, municípios e organizações da sociedade civil.

A chamada terceira missão das instituições de ensino superior, aquela que as liga às empresas, aos territórios e às comunidades, está praticamente ausente do documento. E a ausência é ainda mais difícil de compreender quando o desenvolvimento sustentável depende precisamente da circulação do conhecimento entre ciência, economia, políticas públicas e sociedade.

O contraste torna-se particularmente evidente quando olhamos para a meta de atingir um investimento global em I&D equivalente a 3% do PIB até 2030.

Portugal criou a Agência para a Investigação e Inovação, a AI², resultante da aproximação entre os sistemas de financiamento da ciência e da inovação. O seu primeiro Conselho de Administração tomou posse em maio de 2026, com a missão expressa de aproximar a ciência das empresas e iniciar um novo ciclo na política nacional de investigação e inovação.

A definição das prioridades nacionais da AI² está, aliás, a ser conduzida através de um processo participativo que envolve instituições universitárias e politécnicas, centros de investigação, empresas, associações científicas, Administração Pública e sociedade civil.

Esse é precisamente o tipo de arquitetura colaborativa que deveria atravessar o Roteiro.

No entanto, no RNDS 2030, a AI² surge apenas em duas atividades relacionadas com o mapeamento e a análise das ofertas de ensino e formação para o desenvolvimento sustentável. Não é articulada com a meta dos 3% do PIB, nem lhe é atribuído um papel estruturante na ligação entre ciência, inovação, economia e sustentabilidade.

Um documento estratégico que fixa a meta dos 3% sem explicar como se articulam a agência que financia, as instituições que produzem conhecimento, os centros que o transferem e as empresas que o transformam em valor tem um objetivo quantitativo, mas não apresenta uma governação correspondente.

Há uma meta. Falta a arquitetura.

E falta também o ecossistema. Hospitais universitários, laboratórios colaborativos, centros tecnológicos, incubadoras, parques de ciência, interfaces de transferência de conhecimento e infraestruturas científicas são hoje instrumentos fundamentais de qualquer política de inovação orientada para o desenvolvimento sustentável. No Roteiro, não constituem uma rede reconhecida, articulada e mobilizada para atingir os objetivos definidos.

Esta lacuna torna-se ainda mais evidente quando se considera o capital humano necessário para executar as seis transformações.

Da saúde à engenharia, da educação às tecnologias digitais, da agricultura sustentável às ciências do mar, todas as transformações identificadas dependem de profissionais altamente qualificados. É nas instituições de ensino superior, universitárias e politécnicas, que esses profissionais são formados, que grande parte da investigação é realizada e que muitas das soluções que mais tarde chegam à economia e à sociedade começam por ser testadas.

No entanto, o documento praticamente não estabelece uma ponte entre as políticas que propõe e as instituições responsáveis por preparar o capital humano indispensável para as concretizar.

A saúde constitui talvez o exemplo mais evidente.

A Transformação 5 inclui medidas relevantes: a reorganização do sistema de saúde, a participação de entidades públicas, privadas e sociais nos sistemas locais de saúde, a expansão dos cuidados continuados e paliativos, o registo de saúde eletrónico único, a saúde baseada em valor e o reforço da saúde oral das populações vulneráveis.

• Mas quem formará os médicos, os enfermeiros, os médicos dentistas, os farmacêuticos, os fisioterapeutas, os técnicos de diagnóstico e terapêutica e os restantes profissionais de que essas políticas dependem?

• Quem investigará novos modelos de prevenção, diagnóstico, tratamento e organização dos cuidados?

• Quem avaliará os resultados das políticas de saúde e quem apoiará a transformação digital do sistema?

  
  

O Roteiro identifica medidas assistenciais, tecnológicas e organizacionais, mas não constrói uma articulação estratégica com as instituições responsáveis pela formação e pela investigação em saúde. Temos jovens que querem cuidar, instituições públicas, privadas e cooperativas com capacidade para os formar e um sistema de saúde que necessita desses profissionais. O documento não estabelece uma ponte suficientemente clara entre estas três realidades.

Existe ainda uma omissão dentro desta omissão: o subsistema privado e cooperativo do ensino superior.

As instituições privadas formam uma parcela dos estudantes portugueses e desempenham um papel particularmente relevante em áreas como a saúde, as ciências sociais, a educação, a tecnologia e a formação ao longo da vida. Muitas investem recursos próprios, desenvolvem investigação, prestam serviços às comunidades e respondem com rapidez a necessidades emergentes de qualificação.

Não reconhecer devidamente esse contributo não é neutralidade. É deixar por aproveitar capacidade instalada, conhecimento, investimento e ligação aos territórios.

Chegamos, assim, ao problema de fundo. E esse problema não é semântico. É de governação.

O documento invoca a perspetiva Whole-of-Society, mas não define de forma suficientemente clara como essa participação será institucionalizada. Reconhece a necessidade de envolver partes interessadas e refere a realização de sessões de auscultação a entidades públicas, privadas e peritos. Prevê também a participação de organizações da sociedade civil e do Observatório dos ODS nas Empresas Portuguesas na elaboração do relatório de monitorização, cuja primeira edição está prevista para 2027.

Esses mecanismos são positivos, mas insuficientes.

• Onde estão as estruturas permanentes de participação das empresas, das instituições universitárias e politécnicas, das fundações, das misericórdias, das associações empresariais, dos centros tecnológicos e das organizações não governamentais?

• Onde está o fórum nacional encarregado de acompanhar as seis transformações?

• Onde estão as responsabilidades partilhadas, os compromissos mensuráveis e os mecanismos de prestação de contas dos diferentes setores?

Ser ouvido numa sessão de auscultação não é o mesmo que participar na decisão. Ser incluído numa lista de entidades a envolver não equivale a partilhar responsabilidades, recursos e capacidade de iniciativa.

Enquanto a sociedade for convocada sobretudo para comentar, validar ou executar o que a Administração Pública já definiu, o Whole-of-Society continuará a ser mais uma legenda do que um verdadeiro modelo de governação.

Defendo há anos, nestas páginas, a ideia da universidade cívica: a instituição de ensino superior que não se limita a formar e a publicar, mas que assume responsabilidade pelo desenvolvimento do território onde se insere, pela saúde das suas comunidades, pela inovação da sua economia e pela sustentabilidade da sua região.

Esta ideia não deve, porém, ser entendida em sentido institucionalmente restrito. A missão cívica pertence a todo o ensino superior, universitário e politécnico, público, privado e cooperativo. Cada instituição, de acordo com a sua natureza, vocação e inserção territorial, pode contribuir para aproximar o conhecimento das necessidades concretas das populações.

Esse ensino superior cívico é o parceiro natural de qualquer roteiro nacional para o desenvolvimento sustentável. O mesmo vale para a empresa cívica: aquela que já percebeu que a sustentabilidade não é apenas um custo de conformidade ou uma obrigação de reporte, mas uma condição da sua competitividade, da sua legitimidade social e da sua capacidade de sobreviver num mundo em transformação.

A boa notícia é que o Roteiro, sendo insuficiente neste ponto, não está fechado.

O Plano prevê a construção de um Painel de Metas e Indicadores para a Sustentabilidade, a produção periódica de relatórios de monitorização e uma primeira edição em 2027. Prevê também a apresentação desses resultados à Assembleia da República e aos órgãos consultivos.

Existe, portanto, uma janela de implementação em que estas ausências ainda podem ser corrigidas.

Fica o repto: que as empresas e as instituições de ensino superior, universitárias e politécnicas, públicas, privadas e cooperativas, reclamem formalmente o lugar que a realidade lhes exige. E que o Estado transforme a auscultação em participação, a participação em compromisso e o compromisso em responsabilidade partilhada.

Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável não serão alcançados por decreto, nem apenas através de políticas públicas. Serão alcançados pelas pessoas e pelas instituições que todos os dias criam riqueza, produzem conhecimento, formam profissionais, cuidam das comunidades e inovam.

Portugal não chegará a 2030 sem as suas empresas nem sem o seu ensino universitário e politécnico.

O Roteiro ainda vai a tempo de reconhecer quem transforma o país.